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4月13日，國家能源局下發《關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》（國能法改〔2016〕96號，下稱96號文）。文件提出，能源領域推廣PPP主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目，包括但不局限于下列三類項目：電力及新能源類項目、石油和天然氣類項目、煤炭類項目。其中第一類項目中明確提到了“供電/城市配電網建設改造、農村電網改造升級、資產界面清晰的輸電項目、微電網建設改造、智能電網項目”等，根據去年7月31日出臺的《配電網建設改造行動計劃（2015-2020年）》（下稱《行動計劃》），“十三五”期間配電網建設改造投資不低于2萬億元。隨著新一輪電改拉開序幕，“逐步放開增量配電投資業務”成為各類資本關注的焦點，此次96號文的出臺對于加速電改進程也有重大意義。

一配網投資將成為地方政府公共服務范疇

電網輸配電環節具有自然壟斷屬性，為避免重復投資與資源浪費，在輸配售不分的體制下，《電力法》等法規明確了一個營業區只能有一個供電營業機構的原則，不會存在配電網經營權競爭問題。2002年以后，我國形成了國家電網、南方電網與若干地方電網分區壟斷的格局，除了少數地區外，地方政府極少有參與配網投資的“權力”與職責。

電改9號文提出的“放開兩頭、管住中間”，“逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務”，《行動計劃》提出“各省（區、市）政府要按照‘統籌協調、因地制宜、突出重點、合理適用’的原則，結合各地實際需求和電價承受能力……制定本省（區、市）配電網建設改造實施方案”，96號文提出“各級能源主管部門應根據國家發展改革委、財政部關于PPP工作的相關管理辦法組織項目實施”，這一改革部署將打破現有利益格局，其隱含的深層意義在于將原屬中央權限范圍內的電網投資職責下放到地方政府，即提供電網服務也將成為地方政府提供的公共服務范疇。受到經濟下行壓力和地方經濟轉型驅動發展的要求影響，地方政府在本輪電力體制改革中也成為改革“急先鋒”，迫切希望配電網投資體制改革能夠給地方帶來降低電價、拉動投資的作用。

二配網投資高度契合PPP模式適用范圍

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發改委等部門25號令）第二條規定了PPP模式適用于“能源”領域。從政策文件層面看，國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）指出“PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目（包括供電等市政設施）”；財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號）對適用PPP模式的項目做了特征描述，其第六條規定：投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。96號文進一步明確將“供電/城市配電網建設改造等項目”列入PPP實施范圍。

從目前售電側改革實踐來看，放開的配電網投資項目是具有良好投資回報的優質項目。例如，重慶地區選擇的是支柱產業和戰略新興產業的重點項目聚集區（如兩江新區、長壽經開區、萬州經開區等），這些項目選擇PPP方式并不會不合理的增加財政的負擔，這也符合財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)關于推廣PPP模式的目的所在。

三財政補貼與合理商業模式的結合決定了配電網PPP的落地

對于配電網PPP項目，96號文僅提出“農村電網改造升級”屬于財政傾斜項目，對于城市電網PPP補貼政策未予明確。“電力要先行”——這意味著電力發展要一定程度上優先于社會經濟發展；對于配電網建設而言，這一矛盾尤為突出：在城鎮化起步階段（尚未形成基礎負荷之時），配電網就需要投資建設；投資人需要忍受幾年甚至是更長時間的低投資回報。因此，投資人在簽署協議時往往需要對財政補貼（保底電量）作出合同約定，需要政府給予財政補貼。財政扶著配電網走多久、多遠，都有待于各具體項目協商確定。

《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）明確提出：“將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告”，因此，投資人可以用合同方式將項目運營補貼納入財政預算作為政府方的義務。

實際上，作為具有壟斷性的公用事業，國家對配網價格（輸配電價）改革的總體思路是嚴格監管壟斷企業的收益，采取“準許成本+準許收益”價格監管模式。其中，準許收益是吸引社會資本投資的重要因素（當然，應鼓勵投資人通過創新商業模式，提供增值服務的方式獲取綜合性收益）。只有保證投資合理收益，才能真正吸引到社會資本，破除配網投資領域目前電網公司一家獨大的局面。